人口流動(dòng)趨勢下，中西部省份如何“留住”和“用好”人才

長(cháng)期以來(lái)，關(guān)于對我國人口流動(dòng)的觀(guān)察，主要集中在鄉城流動(dòng)和跨省流動(dòng)兩個(gè)方面。第七次人口普查數據顯示(簡(jiǎn)稱(chēng)“七普”)：近10年，我國人口在城鄉和區域間長(cháng)距離遷移的強度方面正趨于下降。近距離遷移，特別是在省份內部的人口遷移，正成為人口流動(dòng)的主導并呈現出逐漸增強的趨勢。

數據顯示，2020年全國流動(dòng)人口為3.76億人。其中，從鄉村流向城鎮的人口為2.49億人，占流動(dòng)人口的66.3%。與2000年(52.2%)、2010年(63.2%)相比，鄉城流動(dòng)增長(cháng)幅度大幅下降，由9個(gè)百分點(diǎn)下降到3.1個(gè)百分點(diǎn)。另一方面，2020年跨省流動(dòng)人口為1.25億人，比2010年增加3896萬(wàn)人，增長(cháng)45.37%。而省內流動(dòng)人口為2.51億人，比2010年增加1.16億人，增長(cháng)85.70%。明顯看到，省內流動(dòng)比跨省流動(dòng)更活躍。

這些變化預示著(zhù)我國人口流動(dòng)遷移正在進(jìn)入新的階段。人口作為影響區域經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的重要因素之一，決定了未來(lái)的發(fā)展潛力。因此，準確判斷我國省內人口流動(dòng)的規模、流向、空間分布等特征與趨勢，分析其形成的原因及其影響，對新時(shí)代完善人口發(fā)展戰略、引導中長(cháng)期人口均衡發(fā)展、推動(dòng)各地區高質(zhì)量發(fā)展，具有重要意義。

圖源 新華社

中國省內人口流動(dòng)趨勢

自2005年開(kāi)始，我國跨省流動(dòng)人口占比開(kāi)始降低，人口流動(dòng)呈現出范圍就近化的特點(diǎn)，越來(lái)越多的人口傾向于在省內就近轉移。七普數據顯示，我國省內人口流動(dòng)的一個(gè)顯著(zhù)趨勢體現在流動(dòng)方向上，即人口由省會(huì )城市周邊的中小城市，向省會(huì )城市流動(dòng)，并且規模龐大。

(一)人口向省會(huì )城市集聚趨勢愈發(fā)明顯

從已公布的數據來(lái)看，省會(huì )城市具有以下兩個(gè)共同點(diǎn)：

一是從規模上看，人口總量普遍增長(cháng)，且增幅較大(圖1)。首先，在27個(gè)省會(huì )城市中，除了哈爾濱，其他26個(gè)省會(huì )的人口全部正增長(cháng)，并且有9個(gè)省會(huì )常住人口總量突破千萬(wàn)大關(guān)，相比2010年多了5個(gè)。

圖1：27個(gè)省會(huì )城市十年人口變化

其中，成都是我國人口最多的省會(huì )，也是我國唯一一個(gè)超過(guò)2000萬(wàn)的省會(huì )，常住人口達到2093.78萬(wàn)人。其次，有19個(gè)省會(huì )的人口增幅超過(guò)了20%，遠超全國平均水平5.38%。其中，拉薩、西安增幅都超過(guò)了50%，人口量級實(shí)現快速提升。

二是從占比上看，省會(huì )城市人口占全省的比重全部得到提升(圖2)。七普數據顯示，在27個(gè)省會(huì )城市中，共有10個(gè)省會(huì )城市人口占全省的比重超過(guò)了20%。

其中，最高的西寧達到了41.66%。從占比變化來(lái)看，西安人口占全省比重的提升比例最多，也是唯一一個(gè)超過(guò)10%的省會(huì )，提升了10.08個(gè)百分點(diǎn)。僅次于西安的是銀川和成都。

過(guò)去10年，銀川、成都人口占全省的比重從分別從31.62%、18.8%提升到39.69%、25.02%，提升了8.07、6.22個(gè)百分點(diǎn)。

相比之下，有4個(gè)省會(huì )城市的占比提升低于1個(gè)百分點(diǎn)，包括濟南、福州、南京和石家莊。這四個(gè)省會(huì )的一個(gè)共同點(diǎn)是，在所在省內，還有其他城市的人口增量超過(guò)了省會(huì )城市。但即便如此，這些城市人口占比在所在省內的排名，仍然是上升或保持不變的。

圖2：27個(gè)省會(huì )城市人口占全省的比重及變化

圖1、圖2數據來(lái)源：各省市第七次全國人口普查主要數據公報

(二)周邊城市人口增速放緩或陷入“零增長(cháng)”“負增長(cháng)”

過(guò)去十年，人口加速向省會(huì )城市流動(dòng)，加劇了周邊城市人口流失情況。以陜西省為例，2020年陜西全省常住人口為3953萬(wàn)人，比六普增加了220萬(wàn)人。但西安一城就增加了449萬(wàn)人，是陜西省人口增量的兩倍多。

這說(shuō)明西安的增量人口中，有相當一部分是來(lái)自省內其他城市的。陜西地市中共有渭南、咸陽(yáng)、寶雞、漢中、安康、商洛、銅川7市人口在減少，而這7個(gè)城市在地理位置上均與省會(huì )西安相鄰(圖3)。

值得注意的是，這一現象并不是陜西特有。從已經(jīng)公布的省市數據來(lái)看，四川、江西、山西、河南等省份均呈現出類(lèi)似特點(diǎn)，省會(huì )城市人口大增，周邊城市人口增速放緩或“零增長(cháng)”“負增長(cháng)”，已經(jīng)成為了普遍現象。

圖3：陜西省人口流動(dòng)情況

數據來(lái)源：陜西省第七次全國人口普查主要數據公報(第二號)

省內人口流動(dòng)的原因

省內人口流動(dòng)的趨勢,是強省會(huì )戰略的推進(jìn)、產(chǎn)業(yè)結構的轉變、交通條件的改善、落戶(hù)門(mén)檻的降低等因素綜合作用的結果。

(一)“強省會(huì )”戰略的引擎作用日益凸顯

近年來(lái)，國家層面對中心城市和城市群發(fā)展給予高度重視，不斷強調要增強中心城市和城市群等經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)勢區域的集聚和輻射帶動(dòng)作用，與此同時(shí)，由于國內各地經(jīng)濟下行壓力加大和資源環(huán)境約束加劇，以城市為基本單位的競爭也進(jìn)入了白熱化階段。

在此背景下，為積極響應國家區域發(fā)展戰略，以及做大做強中心城市提升整個(gè)省域的競爭力，無(wú)論是東部、中部還是西部，多個(gè)省份都選擇“強省會(huì )”戰略作為省域發(fā)展的主導性的空間邏輯[1]。

在實(shí)踐中，地方政府為更好的實(shí)施強省會(huì )戰略，一方面通過(guò)行政區劃調整、區域城市體系規劃中的城市定位調整等措施，強化省會(huì )城市的地位和作用[1]。例如，合肥“三分巢湖”、成都代管簡(jiǎn)陽(yáng)、西安代管西咸新區、濟南吞并萊蕪、長(cháng)春代管公主嶺市等，都是典型的行政調整的例子。

另一方面借力微博、微信、政務(wù)APP等互聯(lián)網(wǎng)新媒體平臺進(jìn)行城市營(yíng)銷(xiāo)，通過(guò)樹(shù)立城市品牌，提高城市綜合競爭力，廣泛吸引更多的社會(huì )資源。比如，長(cháng)沙街頭一杯難求的茶顏悅色奶茶、排號上萬(wàn)的超級文和友，成都的太古里、玉林路，西安的大唐不夜城等。

在強省會(huì )戰略的推進(jìn)下，中西部省份主要形成以“省會(huì )城市高度集聚”的單引擎模式，東部發(fā)達省份主要形成以“省會(huì )城市十區域中心”的雙引擎模式[1]。但無(wú)論是哪種模式，省會(huì )城市的人口吸納能力和人口競爭力都實(shí)現了大幅提升。

(二)產(chǎn)業(yè)結構變動(dòng)引導人口流動(dòng)

一是產(chǎn)業(yè)升級。改革開(kāi)放初期，我國發(fā)展以加工制造業(yè)為主的外向型經(jīng)濟，那些靠近碼頭、港口等交通樞紐的城市，或者是土地成本低的城市，憑借區位、土地成本等優(yōu)勢得以率先發(fā)展，吸引了大量外來(lái)人口涌入。

新時(shí)代下，我國經(jīng)濟已由高速增長(cháng)階段轉向高質(zhì)量發(fā)展階段，以創(chuàng )新為主要驅動(dòng)力的經(jīng)濟增長(cháng)模式正在逐步形成，生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)等成為熱門(mén)產(chǎn)業(yè)。這些產(chǎn)業(yè)不一定要靠近港口，也不一定要去成本低的地方，但一定要靠近高端人才聚集地。

省會(huì )即使不是全省經(jīng)濟中心，但至少也是全省的政治、科技、教育、文化、醫療中心，最有優(yōu)勢成為一個(gè)省的高端人才集聚中心[2]。所以，生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)等熱門(mén)產(chǎn)業(yè)會(huì )天然向省會(huì )城市聚集，并帶動(dòng)人口向省會(huì )城市流動(dòng)。

二是產(chǎn)業(yè)轉移。產(chǎn)業(yè)升級必然會(huì )帶來(lái)產(chǎn)業(yè)轉移。當前我國產(chǎn)業(yè)轉移主要有兩個(gè)方向：一是向國外轉移，二是向國內中西部轉移。然而，隨著(zhù)我國中西部地區經(jīng)濟的發(fā)展、內需市場(chǎng)的擴大及產(chǎn)業(yè)結構的整體提升，東部地區對中西部地區產(chǎn)業(yè)轉移，不僅僅局限于傳統低端產(chǎn)業(yè)，已經(jīng)逐步擴展到電子信息、裝備制造、新能源等高端產(chǎn)業(yè)。

這意味著(zhù)東部地區在產(chǎn)業(yè)轉移時(shí)，會(huì )更加注重對轉移承接地區綜合制造成本的考量、對產(chǎn)業(yè)配套能力的要求以及對轉移承接地區消費市場(chǎng)的考察[3]。

以長(cháng)三角產(chǎn)業(yè)轉移為例，2019年，承接其產(chǎn)業(yè)轉移的城市,主要集中在中西部的省會(huì )城市，如成都、武漢、長(cháng)沙等地?；?ldquo;人隨產(chǎn)業(yè)走”的基本邏輯，人口也會(huì )向上述城市流動(dòng)。

(三)現代綜合交通運輸體系建設的集聚效應

近年來(lái)，我國交通運輸行業(yè)緊抓交通運輸基礎設施發(fā)展、服務(wù)水平提高和轉型發(fā)展的黃金時(shí)期，加快建設現代綜合交通運輸體系，已基本形成以“十縱十橫”綜合運輸大通道為主骨架、內暢外通的綜合立體交通網(wǎng)絡(luò )[4]。

尤其是高速鐵路網(wǎng)和高速公路網(wǎng)的建設，不僅里程數均穩居世界第一、對城區常住人口20萬(wàn)以上城市的覆蓋率已超過(guò)95%。

作為連接城際間的大運量交通工具，高速鐵路、公路的建設顯著(zhù)縮短了城際間時(shí)空距離，這對增加人口流動(dòng)頻次和擴大人口流動(dòng)范圍，起到了巨大的推動(dòng)作用[5]。

但是，不同城市受到的影響不同。以高鐵為例，其主要是以省會(huì )城市為中心建設的。對于成為高鐵樞紐的省會(huì )城市來(lái)說(shuō)，由于其本身就具有較強的吸附能力，隨著(zhù)人口流動(dòng)通道的優(yōu)化，會(huì )極大地加快人口集聚的速度，成為高鐵建設的受益者[6]。

但對于高鐵沿線(xiàn)的周邊城市來(lái)說(shuō)，卻普遍出現人口向外擴散的跡象。以湖南省為例，其省會(huì )長(cháng)沙位于京廣高鐵、滬昆高鐵的十字交叉點(diǎn)，是國家級高鐵樞紐城市。

2020年，長(cháng)沙人口首次突破千萬(wàn)大關(guān)，但湖南各城市人口也出現了變化。在湖南14個(gè)市州中，有8個(gè)處于人口負增長(cháng)狀態(tài)。其中，益陽(yáng)人口減少10.7%，岳陽(yáng)、常德、邵陽(yáng)、衡陽(yáng)人口降幅也均在7%上下，而這些城市都在高鐵沿線(xiàn)。

(四)戶(hù)籍制度改革破除人口流動(dòng)障礙

通過(guò)戶(hù)籍限制人口流動(dòng)曾在我國計劃經(jīng)濟時(shí)期的人口管理中起到重要作用，但在市場(chǎng)經(jīng)濟要求要素流動(dòng)的時(shí)代，戶(hù)籍制度的存在成功阻礙了勞動(dòng)力這一重要生產(chǎn)要素的跨區域配置[7]。

改革開(kāi)放后，戶(hù)籍放開(kāi)的呼聲越來(lái)越強，因此國家進(jìn)行了幾次戶(hù)籍改革。這幾次改革的基本特征是先放開(kāi)小城鎮，之后到大城市逐步放開(kāi)[7]。

例如，2014年國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶(hù)籍制度改革的意見(jiàn)》要求“全面放開(kāi)建制鎮和小城市落戶(hù)限制”，2019年底，中辦、國辦印發(fā)的《關(guān)于促進(jìn)勞動(dòng)力和人才社會(huì )性流動(dòng)體制機制改革的意見(jiàn)》要求“全面取消城區常住人口300萬(wàn)以下的城市落戶(hù)限制”。

近年來(lái)，我國戶(hù)籍制度改革的步伐則明顯加快。改革力度不斷加大的同時(shí)，大城市的落戶(hù)條件不斷放寬，尤其是省會(huì )城市。例如，武漢市對40歲以下的大專(zhuān)生、本科生以及無(wú)年齡限制的碩士生、博士生，實(shí)施零門(mén)檻落戶(hù)政策;西安市開(kāi)辟“綠色通道”，依靠“學(xué)歷落戶(hù)”的人可同步完成舉家遷入。

此外，戶(hù)籍制度改革的重點(diǎn)還包括剝離附著(zhù)在戶(hù)口上的各種不平等的公共服務(wù)。大城市戶(hù)籍的逐步放開(kāi)以及公共服務(wù)的剝離，吸引了更多人口向公共服務(wù)更好、基礎設施更完善的大城市轉移，進(jìn)而導致周邊中小城市的人口逐漸流失。

省內人口流動(dòng)趨勢的影響

如今，我國人口流動(dòng)出現了新的變化趨勢，人口開(kāi)始大量地、快速地向省會(huì )城市遷移，這會(huì )改變原有的流動(dòng)人口分布的格局，進(jìn)而對地區發(fā)展造成不同影響。本文將從省際、省內兩個(gè)維度，來(lái)說(shuō)明上述變化帶來(lái)的影響。

(一)從省際層面看，東部省份面臨的主要問(wèn)題是如何拓展流入人口的來(lái)源，穩定流動(dòng)人口增速;中西部省份的問(wèn)題則是“引人”后，如何能實(shí)現“留人”和“用人”。

目前，就人口吸引力來(lái)說(shuō)，東部省份是高于中西部省份的，但省份間的差距在逐漸縮小。特別是中西部省份的省會(huì )城市，對于省內流動(dòng)人口吸引力的增強，會(huì )在一定程度上改變此前東部省份“人口虹吸”的局面。

這一趨勢的明確強化，會(huì )導致東部省份人口增速的放緩。從長(cháng)期來(lái)看，會(huì )影響勞動(dòng)適齡人口的供給，進(jìn)而對地區經(jīng)濟發(fā)展造成阻礙。

以廣東省為例，長(cháng)期以來(lái)，廣東省勞動(dòng)適齡人口都保持了較大規模，原因之一是大量的跨省流動(dòng)人口進(jìn)入廣東工作和生活。

近年來(lái)，隨著(zhù)越來(lái)越多的人口選擇向其所在的省會(huì )城市移動(dòng)，廣東省跨省流入的人口數量受到影響，外省流動(dòng)人口增速由2010年42.71%下降至2020年的37.78%;勞動(dòng)適齡人口占比出現下降，15到64歲人口占比由2010年76.36%下降至2020年的72.57%。

為有效解決流入人口增速放緩、拓展人口來(lái)源的問(wèn)題，東部省份可重點(diǎn)關(guān)注海外人才“回流”的機遇。近來(lái)，我國海外人才“回流”趨勢顯著(zhù)增強。

一方面，海外人才回國發(fā)展意愿更加強烈。疫情后，全球人才流動(dòng)格局發(fā)生了一些有利于中國“聚才”的變化[8]。例如，各國就業(yè)移民政策收緊、新冠疫情仍在全球蔓延、海外留學(xué)面臨巨大風(fēng)險和不確定性等。與此同時(shí)，中國政府采取了一系列針對海外人才的引進(jìn)政策，回國求職海歸數量暴增(圖4)。

圖4：我國學(xué)成回國留學(xué)人員數及同比增速

另一方面，海外人才在擇業(yè)結構上出現區域與行業(yè)集中現象。扎堆于經(jīng)濟水平發(fā)達、基礎設施完備、國際化程度高等區域，以及軟件和信息服務(wù)業(yè)、互聯(lián)網(wǎng)、金融等行業(yè)(圖5)[9]。

從海外人才的回流意愿和回流方向來(lái)看，相比于中西部省份，東部省份具有更大優(yōu)勢。因此，在下一步的人才引進(jìn)計劃里，要抓住疫情下海外人才“回流”機遇，有效疏通海歸就業(yè)“中梗堵”問(wèn)題，為海外人才回國發(fā)展創(chuàng )造更多條件，同時(shí)，也為當地可持續發(fā)展儲備更多人力資源。

圖5：海歸投遞行業(yè)分布及與全平臺求職者對比情況

對于中西部省份來(lái)說(shuō)，人口大量地向省會(huì )城市流動(dòng)，可以有效避免人口向外省流出，實(shí)現省內人口的集聚，從而有利于增加省份財政收入、擴大消費市場(chǎng)、吸引資源要素流入、推進(jìn)基礎設施建設和推進(jìn)城鎮化進(jìn)程等。

但是，“吸引人”只是發(fā)展的第一步。對于流動(dòng)人口來(lái)說(shuō)，主要看重的仍然是個(gè)人發(fā)展前途。這也意味著(zhù)，人口吸引之后的工作一點(diǎn)也不比之前的內容要簡(jiǎn)單，能否規劃好省份未來(lái)的發(fā)展路徑，走出高質(zhì)量發(fā)展的道路，讓流入人口對前景有清晰預期，是中西部省份未來(lái)發(fā)展面臨的重要問(wèn)題。

為更好的實(shí)現“留人”和“用人”，中西部省份要聚焦創(chuàng )造更多可持續、高質(zhì)量的就業(yè)機會(huì )。盡管流動(dòng)人口在區域選擇上呈現訴求多樣化的趨勢，但其核心訴求仍舊是經(jīng)濟收入機會(huì )。

中西部省份可側重以下兩個(gè)方面：一是堅持經(jīng)濟發(fā)展就業(yè)導向，不斷擴大就業(yè)容量。推動(dòng)就業(yè)提質(zhì)擴容，根本上還得靠經(jīng)濟發(fā)展，但不同的發(fā)展模式和發(fā)展路徑，對就業(yè)的吸納能力是不一樣的[10]。

比如，制造業(yè)就業(yè)要側重推動(dòng)傳統制造業(yè)轉型升級賦能;服務(wù)業(yè)就業(yè)要重視消費升級需要。不同區域要注重結合地方現有的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和承載能力，推進(jìn)穩就業(yè)工程。

二是要全面摸底、動(dòng)態(tài)跟蹤“流動(dòng)”群體狀況，為實(shí)現就業(yè)的精準施政提供依據。例如，對于農民工來(lái)說(shuō)，由于農民工技能低、大量處在一線(xiàn)崗位、抗擊內外部風(fēng)險的能力弱，要側重加強對農民工自主創(chuàng )業(yè)的扶持，以及對靈活就業(yè)的支持;對于高校畢業(yè)生來(lái)說(shuō)，要拓展畢業(yè)生升學(xué)深造渠道，并加快落實(shí)政策性崗位，穩住大學(xué)生就業(yè)崗位基本面[11]。

(二)從省內層面看，省會(huì )城市面臨的主要問(wèn)題是如何提高城市治理能力，周邊城市則是經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的壓力更加明顯。

對于省會(huì )城市來(lái)說(shuō)，由于城市空間規模有限，人口規模的快速提升會(huì )導致人口密度上漲，進(jìn)而提高環(huán)境污染、交通擁堵、房?jì)r(jià)暴漲、犯罪增加等問(wèn)題產(chǎn)生的概率;并且在我國現行財政制度的安排下，一旦人口流入速度超出了省會(huì )城市的承載能力，就可能加劇城市基礎設施和公共服務(wù)方面的壓力，導致服務(wù)水平下降[12]。

此外，我國政府治理能力和管理水平仍然比較落后，“一刀切”“擴大化”等做法屢見(jiàn)不鮮，這會(huì )進(jìn)一步增加城市治理的難度。

如何從整體上有效提升與城市規模相配套的服務(wù)與管理能力，會(huì )成為制約未來(lái)省會(huì )城市發(fā)展的一個(gè)重要問(wèn)題。

實(shí)際上，我國部分城市在探索大城市治理方面，已經(jīng)取得了一些經(jīng)驗，值得推廣學(xué)習。

例如，北京市“吹哨報到，接訴即辦”一系列改革的探索和實(shí)踐，是探索構建超大城市治理體系的重要舉措[13]。其核心在于提升基層治理現代化水平，堅持重心下移和問(wèn)題導向。

深圳市大城市治理則是從“經(jīng)驗治理”邁向“科學(xué)治理”，重視規范化、精細化、智能化管理[14]。

對于周邊城市來(lái)說(shuō)，人口的快速流出會(huì )從經(jīng)濟、社會(huì )等多方面對地方發(fā)展造成不利影響。

首先，人口流出在勞動(dòng)力市場(chǎng)上會(huì )表現為勞動(dòng)力數量的減少、素質(zhì)的降低和勞動(dòng)力成本的上升，對經(jīng)濟發(fā)展起阻礙作用;其次，會(huì )加劇老齡化的趨勢，有著(zhù)收入減少和支出增加的雙重壓力，加重地方財政負擔。

周邊城市大規模人口流出的事實(shí)，并不能片面的理解為城市衰落的前奏，但在周邊城市人口向省會(huì )城市流動(dòng)過(guò)程中，需要國家、省級層面兼顧城市協(xié)調發(fā)展的政策進(jìn)行科學(xué)引導。

一方面，要有條件的避免“一市獨大”。對于如寧夏、青海、西藏等地區，本身經(jīng)濟體量就不大，加上地理環(huán)境受限，想要培養出副中心城市難度高，集中發(fā)展省會(huì )反而是務(wù)實(shí)選擇。而對于有條件的省區，如陜西、湖北、湖南、四川等，有必要培養出一批副中心城市[15]。

另一方面，要注重引導省會(huì )城市充分發(fā)揮輻射帶動(dòng)作用。避免由于輻射效應不足，導致省會(huì )城市越來(lái)越強，周邊城市越來(lái)越弱，城市之間的經(jīng)濟落差不斷加劇。